El punto de arranque de la transición a la democracia en México puede ser objeto de un gran debate académico, pues indicar una fecha en específico puede llevar a dejar fuera diversos sucesos importantes que fueron moldeando la vida política del país.
Recordemos que uno de los productos de la Revolución de 1910 es la Constitución de 1917, la cual no incluía ninguna disposición sobre partidos políticos, pero sí contemplaba a la democracia como forma de gobierno.
Es así que la búsqueda de la democracia siempre estuvo presente en el discurso político, pero no en la realidad, los regímenes surgidos de la Revolución, el Caudillismo, el Maximato y el Presidencialismo, nunca combatieron a la democracia, pero tampoco la cultivaron, teníamos una democracia de jure, pero no de facto.
Con el presidencialismo surgido a partir de 1935, se consolidaron dos instituciones que fueron fundamentales para el régimen, al respecto Luis Javier Garrido dice lo siguiente:
Durante la segunda mitad del sexenio del general Lázaro Cárdenas, el régimen mexicano se consolidó sobre dos “instituciones” fundamentales: un presidente de la República fuerte y un Partido oficial que pretendía incorporar a la casi totalidad de las masas obreras y campesinas organizadas, presentándose más que nunca como legítimo representante de “la Revolución”.
Estos hechos fueron los que ayudaron a dar forma a un régimen político excepcional, pues en los años posteriores a 1935 se vive un periodo de estabilidad política, con un sistema de partido hegemónico, siendo el PRM y, posteriormente, el PRI, el principal protagonista de la vida política y electoral del país, en donde se contaba con un régimen autoritario y un presidente que también era el jefe del partido, “el presidencialismo mexicano [encontró] sus bases político-institucionales del poder en un conjunto de arreglos institucionales que establecieron una estructura no equitativa de acceso y distribución del poder”.
Así, en el periodo de partido hegemónico, la pluralidad era prácticamente inconcebible, y la justicia electoral mucho menos, no había un solo partido que fuera capaz de competir contra toda la maquinaria electoral priísta, fue un periodo en el cual privaba la certidumbre, esto es, antes de las elecciones se sabía que el candidato priísta sería el ganador, pero también se hacía patente la incertidumbre en cuanto a los procedimientos que se iban a seguir para lograr este cometido.
Fue un periodo de constantes cambios en la sociedad mexicana, pero también en el Partido de la Revolución, resulta difícil imaginar un siglo XX sin un PNR-PRM-PRI como apéndice del gobierno, como el instrumento electoral del gobierno, se tenía, pues, un sistema electoral cerrado, lo cual trajo consigo una gran estabilidad, pero nada de democracia, al respecto Víctor Manuel Muñoz Patraca menciona lo siguiente:
A partir de su nacimiento en 1946 el PRI aseguró al grupo detentador del poder el apoyo necesario a las políticas adoptadas y la canalización de las demandas ciudadanas al poder público. El papel electoral del PRI sirvió para dar legitimidad al régimen al permitir que los votantes acudieran a las urnas puntualmente, sin interrupción, para renovar a sus dirigentes... permitiendo que la limitación temporal impuesta de la no reelección, bandera del movimiento revolucionario de 1910, fuera realidad.
La tarea se cumplió a costa de la democracia. Siempre presente en el discurso... sin embargo, las prácticas políticas prevalecientes la despojaron de autenticidad.
Durante el periodo en comento diversas reformas fueron llevadas a cabo, entre ellas tenemos las de 1946, 1949, 1951, y 1954.
En la de 1946 se puede ver uno de los antecedente más importantes en materia de justicia electoral, pues la Ley Electoral en su artículo 115 estableció claramente los casos en que la Suprema Corte podría realizar alguna investigación en los términos del artículo 97 constitucional, en los casos en que, a petición de alguna de las Cámaras o a petición del Ejecutivo Federal, consideraran que hubo violaciones al voto público.
Al respecto, Rodolfo Duarte, menciona lo siguiente:
"[la Ley Electoral de 1946] es el único ordenamiento electoral que antes de la reforma constitucional de 1977, determina... la intervención de la Corte pero a través de la facultad que ya le confería a este alto tribunal el artículo 97 constitucional para investigar el voto público".
Pero esto sólo fue por un periodo corto, pues en la reforma de 1949 se eliminó esa regulación, con lo cual se dejó nuevamente un gran vacío en materia de justicia electoral, pues seguían siendo los colegios electorales quienes resolvían las impugnaciones y reclamaciones que se presentaran durante el proceso electoral, siendo sus decisiones definitivas e inatacables, teniendo así la última palabra.
Posteriormente, con las reformas de 1963, 1972 y 1973 se intenta revitalizar al sistema de partidos, garantizar la oposición, darle representación y presencia política nacional, pero estas reformas no fueron suficientes para acabar con el estricto control gubernamental, sólo sirvieron para continuar adaptando el régimen a las nuevas necesidades de la sociedad mexicana, trayendo a cuestas una gran crisis de legitimidad, al respecto Juan Molinar dice lo siguiente:
"El régimen se encontró con que sus avances en el perfeccionamiento del control y la reproducción autoritaria del poder se tradujeron en problemas crecientes de legitimidad. Tres frentes tuvo la crisis sistemática de legitimidad del sistema electoral entre 1964 y 1976: el de la deformación de la representación, el del costo político de la exclusión de actores importantes y el de la falta de credibilidad de los procesos electorales".
Con la reforma de 1963 y la creación de la figura de los diputados de partidos se logró una mejor presencia de la oposición en la Cámara, principalmente del Partido Acción Nacional, pues fue el más beneficiado al obtener 20 diputados en 1964, y con las nuevas reglas de esta reforma se crearon incentivos para que los partidos que lograban participar procuraran tener el mayor número de candidatos posibles en todo el país, pues los que obtuvieran 2.5% de la votación nacional obtendrían 5 diputados, además de un diputado más por cada medio punto porcentual adicional.
A pesar de todos estos importantes cambios al sistema electoral, el control gubernamental prevalecía, pero diversos problemas no se hicieron esperar, dice Molinar:
"Para colmo, la profundización de la crisis económica que anunciaba el fin del “milagro mexicano” se sumó a los ingredientes políticos en la receta del guiso estatal autoritario, con lo cual se agravaba el ya de por sí serio hecho de que la política fuese derivando cada vez más hacia arenas diferentes a la partidaria electoral".
Es así que se fue dando una crisis de legitimidad, la cual alcanzó su cúspide en los comicios de 1976, en donde sólo el PRI presentó a su candidato, José López Portillo, y el PAN fue incapaz, debido a problemas internos, de postular a un candidato. Es entonces cuando la reforma de 1963 perdió toda su capacidad para continuar legitimando al régimen y surge la necesidad de una reforma profunda al sistema electoral y al sistema de partidos.
Con la orden directa del presidente en turno a su secretario de gobernación Jesús Reyes Heroles, se inician los trabajos para la reforma electoral, trayendo consigo la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales de 1977, y cambios constitucionales en donde por primera vez se reconoce a los partidos como entidades de interés público y, además, se le vuelve a dar importancia a lo contencioso electoral creando el recurso de reclamación, a través del cual los partidos políticos podían acudir ante la Suprema Corte e inconformarse por las decisiones del Colegio Electoral, es así como nuevamente se hace partícipe a la Corte en asuntos electorales.
Con esta reforma se inició el proceso de transición democrática, pues con ella se dio entrada a diversas fuerzas políticas que aun cuando ya contaban con cierta presencia nacional no podían participar legalmente en la arena electoral, la pluralidad comenzó a hacerse poco a poco presente, trayendo importantes cambios en la política mexicana.
En este año, Becerra, Salazar y Woldenberg ubican el inicio de la transición a la democracia, al respecto señalan lo siguiente:
"...1977, allí podemos encontrar un punto esencial, acaso fundador, de la transición mexicana hacia la democracia".
Con la reforma de 1977 se dio el primer paso de la verdadera transición hacia la democracia en México, se empezó a dejar atrás a un sistema partidos no competitivo, a las reglas electorales excluyentes y cerradas, con esta reforma la realidad política del país comenzó a trazar su camino hacia un régimen político democrático, por primera vez se tenía un marco legal que toleraba el pluralismo partidista, gracias al cual salieron a la luz nuevos partidos instituidos legalmente y los existentes se vieron obligados a cambiar, a ser partícipes del cambio, al respecto, José Woldenberg menciona lo siguiente:
"Durante los primeros años, la diversidad ideológica empezó a tomar cartas de naturalización, la convivencia entre adversarios se extendió, diputados de todos los partidos aprendieron a convivir, aparecieron y se fortalecieron los brotes de auténtica competencia electoral. En fin, no sin agudos conflictos, el objetivo parecía claro: espacio para todos o conflictos interminables".
Los resultados de esta reforma fueron positivos, ahora la vía institucional comenzaba a ser aceptada por los partidos, el camino de las instituciones iniciaba lentamente a adquirir confianza, y si bien esto se logró totalmente hasta 1996, es uno de los puntos claves para entender el proceso de cambio político en nuestro país.
Los cambios legales de 1977 lograron sobrevivir hasta 1986, un periodo de nueve años en donde la pluralidad parecía comenzar a cobrar fuerza, aun cuando el gobierno federal no dejó de ejercer su control a través de la autoridad electoral, la cual tenía bajo su control.
Gracias a esta reforma se logró conformar un verdadero sistema de partidos, los cuales se fueron consolidando y fueron capaces de hacerle frente al partido del gobierno, pero no todo fue bueno, pues, entre otras cosas, la autoridad electoral estaba integrada en su mayoría por miembros del gobierno y del partido oficial, además de que las maniobras de reformar para protegerse continuaron, pues se trataba de tener reglas electorales que dieran la apariencia de transparentes y abiertas, aunque en realidad eran para mantener eficientemente el funcionamiento del régimen; pero a pesar de todo, no se puede negar que también la reforma política de 1977 tuvo grandes virtudes, pues gracias a los cambios legales y constitucionales se dio cabida a la creación de partidos políticos auténticos, legales y modernos, y con esta reforma los cambios prodemocráticos ya no se detendrían.
Otro punto que es fundamental para entender el cambio político en nuestro país es que con la reforma del 77 también se abrió el camino para pasar, en una primera etapa, de tener elecciones no competitivas en un sistema autoritario a elecciones semicompetitivas, para entender mejor este punto se citan las funciones que Dieter Nohlen establece para cada una de las elecciones:
"En los sistemas autoritarios, las elecciones sirven también para reafirmar las relaciones de poder existente. Hasta entrados los años ochenta era inimaginable que el hegemónico partido mexicano, el Partido Revolucionario Institucional (PRI), pudiera perder las elecciones presidenciales o parlamentarias... en los sistemas autoritarios el poder político no está en juego... Por lo común, el control sobre el proceso electoral no es perfecto. Aunque los resultados electorales no ponen en duda la dominación del partido oficial".
De esto se desprende que la función de las elecciones no competitivas es reafirmar las relaciones de poder existentes, reafirmar la dominación del partido oficial y dar muestras del poderío ejercido sobre el sistema electoral.
Así, de tener elecciones no competitivas se dio paso a las semicompetitivas:
"[con las elecciones semicompetitivas] se pretende crear la apariencia de condiciones democráticas, no tanto hacia adentro, donde la oposición suele conocer perfectamente los límites de su acción política, sino más bien hacia afuera, ante la opinión pública internacional... En consecuencia, las elecciones semicompetitivas sirven para estabilizar los regímenes autoritarios. Esta función principal se apoya en las funciones específicas mencionadas, a saber:
• El intento de legitimar las relaciones de poder existentes.
• La distensión política hacia adentro.
• El mejoramiento de la imagen hacia afuera.
• La manifestación (e interpretación parcial) de fuerzas opositoras.
• El reajuste estructural del poder a fin de afianzar el sistema".
Es así que gracias a la reforma de 1977 se dio paso a las elecciones semicompetitivas, pero el reclamo democrático no cesó, ya que gracias a otro de los cambios fundamentales introducidos por esta reforma, los diputados de representación proporcional, se pudo ejercer, de forma institucional, presión para las posteriores reformas electorales, además de que la oposición pudo participar en ellas. Es así que el proceso de liberalización-democratización, iniciado en este año, aunque limitado en un principio, trajo consigo, cada vez más, demandas que llevarían a culminar el tránsito a la democracia, las cuales irían modelando las futuras reformas electorales.
Durante este proceso democratizador el plano electoral estará en primer plano, y con la reforma de 1986 se toca seriamente el contencioso electoral, se crea el Tribunal de lo Contencioso Electoral (Tricoel), estableciendo los cimientos del sistema de justicia electoral, “se suprimió el «recurso de reclamación» y la Suprema Corte quedó sin facultades en materia electoral”, en su lugar se creó el recurso recurso de apelación y queja, y sería resuelto por el nuevo Tribunal, aunque la última palabra la seguirían teniendo los colegios electorales, ya que las resoluciones del Tricoel sólo eran obligatorias para la Comisión Electoral.
Del mismo modo, se constitucionaliza por vez primera la existencia de los organismos electorales, estableciendo en el artículo 60 de la Ley Suprema lo siguiente:
"Corresponde al gobierno federal la preparación, desarrollo y vigilancia de los procesos electorales. La ley electoral determinará los organismos que tendrán a su cargo esta función y la debida corresponsabilidad de los partidos políticos y los ciudadanos; además establecerá los medios de impugnación para garantizar que los actos de los organismos electorales se ajusten a lo dispuesto por la Constitución y las leyes que de ella emanen...".
También se cambió el modo de integrar la Cámara de Diputados, ahora se conformaría por 500 diputados, siendo 200 electos por representación proporcional y se crea la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, siendo estos dos cambios benéficos para la democracia mexicana; pero en lo que respecta a la integración de la autoridad electoral se dieron retrocesos, pues se introdujo el criterio de representación proporcional en la conformación de la Comisión Federal Electoral, “así, para 1988... el PRI contó con dieciséis representantes, y por sí solo sumó más votos que el de todos los partidos de oposición juntos (12 votos)”.
La prueba de fuego llegó para la reforma de 1986, las elecciones de 1988, y aunque fueron las más competidas hasta ese momento, el PRI mantuvo en su poder la Presidencia de la República, con una votación oficial del 50.74% del total, perdiendo casi 20% respecto a la elección presidencial anterior.
Pero estos resultados no fueron aceptados por la oposición, fue la “caída del sistema”, dirían para darle nombre a lo que identificaban como un fraude, abonado, entre otras cosas, por la parcialidad de la autoridad electoral y la lentitud en dar a conocer los resultados, trayendo consigo un alto nivel de desconfianza y un gran apoyo a la impugnación, lo cual no tenía precedentes hasta ese momento, pero “la ambigüedad [consistió] en que éstos resultados produjeron una situación competitiva que al rebasar los marcos estrechos del sistema hegemónico sentó las bases para una transición democratizadora”.
Además, en el ámbito legislativo el PRI también sufrió pérdidas graves, la oposición logró arrebatarle 66 diputaciones de mayoría relativa.
Todo esto puso en riesgo la estabilidad con que el régimen había logrado mantenerse gracias a su constante adaptación a las nuevas necesidades políticas, las reglas del juego, que tenían la función de mantener la fuerza hegemónica del gobierno al mismo tiempo que permitía la incorporación de la oposición sin dañar la total mayoría priísta, habían fallado, el régimen no se desquebrajó pero sí resultó seriamente dañado.
La realidad política rebasó los mecanismos existentes de justicia electoral, el estrecho margen de maniobra que se le había otorgado al Tricoel ayudó en gran medida a minar su confianza, ya que no fue capaz de inyectar confianza en los resultados.
Lo bueno: gracias a las nuevas reglas introducidas en 1986 respecto a la integración de la Cámara de Diputados, la diferencia de porcentajes entre votos y curules obtenidas era menor respecto a elecciones pasadas, el sistema electoral a través de su largo y constante perfeccionamiento comenzaba a dar sus primeros frutos.
Además, se comienza a consolidar el sistema de partidos, constituyendo un sistema verdaderamente tripartidista, el PRI perdió gran cantidad de votos pero se mantuvo como la primera fuerza, el Frente Democrático Nacional, antecesor del PRD, logró obtener el segundo lugar con 30.8% del total de los votos en la elección presidencial, mientras que el PAN, el partido más antiguo después del PRI, obtuvo 17.07%, sobre este punto Esperanza Palma menciona lo siguiente:
No cabe duda de que la elección presidencial de 1988 puede entenderse en términos analíticos como un punto de inflexión en la historia electoral que estableció las bases del sistema de partidos contemporáneo con tres fuerzas políticas importantes que cubren el espectro ideológico de izquierda a derecha...
Lo notable de la elección fue que creó un multipartidismo, por primera vez con una opción de izquierda relevante socialmente, que se fue abriendo paso en un contexto de semicompetencia.
Lo ocurrido en 1988 dio muestras de la imperante necesidad de una nueva reforma, lo electoral continuaba en primer orden, y el reclamo democrático no cesaba.
A nivel municipal iniciaban cambios democráticos, la oposición obtenía cada vez más espacios, “a partir de 1988 se inició claramente la pluralización partidaria de este ámbito de gobierno en elecciones cada vez más competitivas y limpias; si bien fue hasta 1994 cuando la tendencia se aceleró significativamente”.
Mientras tanto, a nivel estatal, en 1989 el PAN (la oposición) obtenía su primer gobernador, Ernesto Ruffo en Baja California, logrando así hacer tangible que los partidos distintos al PRI gobernaran.
El nivel local fue el laboratorio de la democracia, de la alternancia, fue la escuela de gobierno para los partidos, principalmente para el PAN, quien gracias a la “semicooperación con el gobierno [logró] ocupar un papel relevante en tanto interlocutor del gobierno y obtener el reconocimiento de sus triunfos electorales, asimismo fortaleció la autoridad del presidente y contribuyó al cambio político con estabilidad”.
Mientras que el PRD “combinó la participación electoral con tácticas de movilización social en su lucha contra el fraude electoral”, esto es, el continuar su lucha en contra del fraude electoral de 1988 no le impidió participar en elecciones y en las pláticas sobre la reforma electoral.
Con el fin de cicatrizar las heridas abiertas en la elección de 1988 el gobierno federal hizo un llamado a iniciar los trabajos rumbo a una nueva reforma electoral, PRI, PAN y PRD participaron en los trabajos preparatorios, todo esto en busca de la confiabilidad y legitimidad de las elecciones.
El resultado de los trabajos fueron cambios constitucionales y su regulación en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el cual fue aprobado en la Cámara de Diputados por un total de 84.6% y en la de Senadores por 94.11% de los presentes, además de reformas a los artículos 5o., 35, 36, 41, 54, 60 y 73 de la Constitución.
Dentro de los puntos más relevantes de la reforma se puede mencionar la creación del IFE y del Trife, se tuvieron grandes avances en materia de financiamiento público y acceso a los medios de comunicación, además “en el tema de justicia electoral se creó un catalogó de sanciones administrativas y se amplió y reformuló el apartado relativo a los delitos electorales en el Código Penal”.
En materia de justicia electoral hubo un cambio fundamental en el Tricoel, pues se cambió su naturaleza de administrativa a jurisdiccional creando el Tribunal Federal Electoral y se dieron grandes avances en materia contenciosa electoral, pues se establecieron claramente los recursos que a través de la vía jurisdiccional podrían se interpuestos en materia electoral.
Si bien los avances se hicieron patentes, quedaron fuera las candidaturas comunes y se eliminó a las asociaciones políticas nacionales, esto no será remediado sino hasta 1996.
Fue así que en la reforma de 1989-1990 se puso nuevamente en primer plano lo electoral, formando el nuevo marco legal para las elecciones intermedias de 1991.
La nueva prueba llegó, era la oportunidad de dejar atrás la experiencia amarga de 1988, y lo consiguió, las nuevas reglas del juego rindieron sus primeros frutos, los partidos distintos al PRI seguían consolidándose y el PAN volvió a posicionarse como segunda fuerza, pero aún así el partido del gobierno obtuvo la mayoría, sólo que ésta vez sí lo hizo de una manera limpia, en el marco de la ley.
Pero las reformas en el sexenio salinista no terminarían en 1990, pues en 1993 se cambió nuevamente la legislación electoral, únicamente lo que había quedado pendiente, esto fue la fórmula de integración del Congreso y el financiamiento de los partidos.
Con esta reforma se modificó la integración de la Cámara de Senadores, ahora serían cuatro por cada entidad federativa, otorgando uno a la primera minoría; en la Cámara de Diputados se cambió el máximo de representación de 70 a 60%; en materia de justicia electoral también hubo importantes cambios pues se eliminó la autocalificación de las elecciones, y se creó una sala de segunda instancia en el Tribunal Electoral incorporando a la Suprema Corte en la designación de los magistrados que la integrarían, además de que a nivel constitucional se precisó que el Trife sería la máxima autoridad en materia electoral.
Con esta reforma todo parecía quedar listo para los comicios presidenciales de 1994, pero las diversas fuerzas políticas seguían reclamando una nueva reforma, las cicatrices del 88 aún no habían sanado, las nuevas reglas del juego seguían dejando insatisfechos a diversos actores electorales. A esto hay que agregarle el levantamiento armado del EZLN el primer minuto del 1o. de enero de 1994, y posteriormente el asesinato del candidato priísta a la Presidencia, Luis Donaldo Colosio.
Todo esto fue la punta de lanza para una nueva reforma electoral, se necesitaba dejar totalmente claro que se contaba con un sistema confiable, transparente y totalmente transitable para todos.
El gobierno actuó con rapidez, nombró un nuevo secretario de Gobernación y un comisionado para buscar la paz en Chiapas.
Fue una nueva negociación, urgente y necesaria, que garantizaría unas elecciones en paz, con imparcialidad y, algo que no se logró, equidad.
Gracias al consenso se logró una reforma, la de 1994, que trajo consigo la inclusión de ciudadanos en la organización electoral, los cuales serían electos por el Congreso, esto es, se ciudadanizó el IFE, además los partidos continuaron con su participación en la autoridad electoral, pero perdieron su derecho a voto y su presencia sería igualitaria, es decir, sólo habría un representante por cada partido político. Al igual, otro punto importante de la reforma fueron los topes de gastos de campaña, “esa importante determinación pasó de los órganos ejecutivos a los órganos colegiados del IFE, dominados por el «voto ciudadano»”, además de que por primera vez se contaría con datos sobre los gastos ejercidos por los partido durante sus campañas.
En el marco de la nueva integración del IFE se diseñaron medidas complementarias, todas ellas en busca de la confiabilidad y la transparencia en las elecciones, se pueden mencionar, entre otras, el acceso de los partidos al Registro Federal de Electores, auditoría científica y partidista al padrón electoral, nombramiento de un fiscal especial en materia electoral, folio en las boletas, y tinta indeleble.
Es así que una nueva prueba para el sistema electoral llegaba, los comicios presidenciales, se contó con una alta participación y se logró uno de los principales cometidos, tener resultados electorales rápidos y confiables gracias al Programa de Resultados Electorales Preliminares y a los conteos rápidos.
Otro punto importante era lograr la equidad, y al menos en lo que incumbe a los gastos de campaña no fue posible, pues “según el informe que presentan los consejeros ciudadanos, el PRI erogó en 1994 el 71.4% del dinero gastado en los comicios presidenciales”, colocándose este tema en el centro de la futura reforma, la de 1996.
Los resultados de 1994, tanto los que se refieren a participación como los resultados finales, fueron una muestra de que el camino hacia la democracia en México era el correcto, pero también de que aún faltaban reformas que siguieran perfeccionando el sistema electoral, en una declaración hecha por Carlos Castillo Peraza, dirigente del PAN, se puede resumir la situación postelectoral que prevaleció en el país:
Aún tenemos que dar la batalla por la legalidad, que las leyes se cumplan, estamos ya muy cerca de consumar con una victoria política nuestra victoria cultural, éste es un momento que exige de nosotros madurez, madurez para reconocer las derrotas donde éstas fueron reales, el PAN tiene que saber decir gané donde ganó, perdí donde perdió; y pelear por aquello que le atribuyan como pérdida y no lo sea.
Es así que la lucha por el mejoramiento de la incipiente democracia mexicana no cesó en 1994, pues en 1996 se llevó a cabo la mal llamada REFORMA DEFINITIVA, las elecciones de 1994 habían dejado grandes enseñanzas, había quedado más claro que nunca las debilidades del sistema electoral, todos los defectos salieron a la luz, había que terminar con ellos, era la gran oportunidad, estaba demostrado que la vía electoral estaba siendo aceptada por todos, ciudadanos y partidos, era el momento de perfeccionarla.
Luego de una larga negociación, en donde se contó con la participación de todas las fuerzas políticas del país, se logró el consenso en la reforma constitucional, trayendo consigo modificaciones a 16 artículos; pero en lo que respecta a la reforma legal, dos puntos provocaron la pérdida del consenso, el financiamiento público y las coaliciones electorales.
De manera general, la reforma de 1996 estableció lo siguiente: afiliación partidista libre e individual, eliminando así la afiliación colectiva; se puso especial énfasis en los recursos que recibirían los partidos, estableciendo que el financiamiento público prevalecerá sobre el privado y estableciendo la fórmula 70-30 para la distribución del dinero público, esto es, 70% del total del dinero se distribuirá proporcionalmente de acuerdo al numero de votos obtenidos en la elección anterior y el restante 30% se repartirá de manera igualitaria; el gobierno quedó fuera de la organización de las elecciones; se crea la figura de consejeros electorales para formar parte del Consejo General del IFE; se regula la elaboración de encuestas; la votación mínima para mantener el registro es de 2% de la votación nacional emitida; los partidos deben permitir auditorias a sus finanzas; se crean las agrupaciones políticas; el espacio en radio y televisión se distribuye con la fórmula 70-30; se precisaron los tipos penales en materia electoral; el nivel de sobrerrepresentación en la Cámara de Diputados no puede pasar de 8%; se cambia la forma de integrar al Senado, ahora serán tres Senadores por cada Estado, dos por mayoría y uno a la primera minoría, mientras que los 32 restantes serán elegidos a través de una lista nacional por medio del sistema de representación proporcional; se establece la elección directa de jefe de Gobierno del Distrito Federal y se transforma a la Asamblea de Representantes por Asamblea Legislativa.
En materia de justicia electoral se creó el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación; se eliminó la calificación política de las elecciones presidenciales; se modificó lo contencioso electoral, precisando los recursos de que podían hacer uso los partidos políticos; se crea un juicio para la protección de los derechos políticos de los ciudadanos, a la vez que el de revisión constitucional electoral; además, y esto es un punto muy importante, se estableció que las legislaciones locales se deben adecuar a los nuevos principios establecidos en materia federal.
Fue así que se tuvieron la mejores condiciones que se podían dar para ahora sí transitar a un sistema con partidos verdaderamente competitivos, y en las elecciones intermedias de 1997 esto quedó de manifiesto, los dos puntos que habían terminado con el consenso en la reforma legal, el financiamiento y las coaliciones por sí solos demostraron sus virtudes, la equidad comenzaba a tomar forma, los partidos tuvieron un acceso mejor repartido en radio y televisión, ahora sí se repartió el poder tal cual tenía que ser, el PRI fue el gran perdedor, no logró ganar en el Distrito Federal, y se demostró que las nuevas reglas del juego lograron uno de los últimos pasos de la transición a la democracia, tener elecciones limpias, confiables, y altamente competitivas, a este tipo de elecciones Dieter Nohlen les atribuye las siguientes funciones:
"• Expresar la confianza del electorado en los candidatos electos.
• Construir cuerpos representativos funcionales.
• Controlar el gobierno".
En el caso mexicano se puede añadir que además funcionan para dar un voto de confianza a las autoridades electorales y a las reglas del juego.
La de 1996 fue una gran reforma, sólo sufrió dos modificaciones importantes, pues ahora se permite el voto de mexicanos en el extranjero y se aumentaron los requisitos para constituir un nuevo partido.
Estas reglas del juego han mostrado grandes virtudes, el tener fuera de la autoridad electoral al gobierno es una de ellas, además en 2000 se comprobó que cualquier partido con presencia nacional considerable, podría ganar la Presidencia siguiendo esas reglas, pues luego de 70 años el PRI la perdió y el resultado fue aceptado.
Si bien la elecciones de 2000 se llevó a cabo de manera pacífica y las reglas funcionaron correctamente, esto no quiso de decir que el sistema de justicia electoral fuera perfecto, diversos mecanismos podían haber sido perfeccionados, pero no fue así la reforma definitiva continuó vigente en los comicios de 2003, y si bien pasaría nuevamente la prueba, nuevamente esto no implicaba que fueran perfectas.
Y con las mismas reglas llegamos a 2006, y luego de un proceso electoral competido y por demás cuestionado, llegó el momento cumbre de la justicia electoral, esto es, la declaración de validez de la elección, el resultado fue que se declaró presidente electo a Felipe Calderón Hinojosa, ya que fue el que fue el candidato que obtuvo el mayor número de votos, además de que se determinó que cumplió con los requisitos de elegibilidad para desempeñar el cargo de presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
Las resoluciones judiciales casi siempre dejan a una de las partes inconforme, pero eso no debe dar entrada a descalificaciones e insultos. Concluido el proceso electoral de 2005-2006 con la declaración de validez y de presidente electo por parte de la Sala Superior del TEPJF, legalmente quedaba todo terminado, las resoluciones del Tribunal tenían que ser acatadas, pues ya no procedía ninguna impugnación en contra de dicha declaración, así se cumpliría con la definitividad de las etapas en materia electoral que la Constitución mandata.
Luego de una elección bastante competida, y un periodo poselectoral bastante conflictivo, en donde las descalificaciones a las autoridades electorales por parte de la Coalición por el Bien de Todos se hicieron presentes, el orden y la normalidad democrática, conseguida a través de diversas reformas en las cuales los diversos partidos fueron, en mayor o menor medida, partícipes en su creación, y a través de diversos procesos electorales en que se había comprobado las bondades de las reglas del juego electoral, se vinieron abajo, los resultados no fueron aceptados por el candidato de la Coalición por el Bien de Todos y esta idea tuvo eco entre sus seguidores.
El 6 de septiembre de 2006, el diario Reforma presentó una encuesta en la cual se mostraba que los ciudadanos daban un voto de confianza al tribunal, ya que 74% de los encuestados dijo que aprobaba la decisión del Tribunal de declarar valida la elección y a Calderón como ganador; además, 71% consideró que sí es legítimo el triunfo de Felipe Calderón; por otro lado, el 72% cree que el TEPJF fue justo e imparcial al tomar la mencionada decisión, mientras que el 68% cree que la decisión del TEPJF fortalece la democracia en nuestro país.
Esta encuesta dejó ver una realidad que desafortunadamente fue cambiando, la aceptabilidad de la derrota no se hizo presente y las dudas que habían sido sembradas fueron germinando, el fantasma del fraude que se había logrado desterrar de las elecciones había vuelto, y ahora más que nunca se hizo por fin presente la necesidad de una reforma electoral de grandes alcances.
Luego de terminadas las reformas que aquí llamamos de primera generación, las cuales habían traído consigo la democracia, se tenía que dar el paso a las reformas de segunda generación, las cuales deben traer consigo el mejoramiento, profundización y consolidación de los procesos democráticos. En México la democracia llegó para quedarse pero no se puede pensar que sea el paraíso, y las elecciones de 2006 habían puesto de manifiesto las debilidades de las normas vigentes, se necesitaba perfeccionar la democracia.
La judicialización de la política había demostrado en ocasiones anteriores sus virtudes, pero en 2006 demostró algunas debilidades, las cuales también se hizo necesario atender, si bien las debilidades no rebasaron a las fortalezas del proceso de lo que aquí hemos entendido como judicialización de la política, en unos comicios en donde las descalificaciones hacia la autoridad electoral se hicieron patentes se maximizaron, es por ello que hay que atenderlas, evitar lo más posible dar argumentos para estas descalificaciones.
Semanas después de terminado el proceso electoral 2005-2006, se llevó a cabo la primera renovación de magistrados de la Sala Superior del TEPJF, siendo presidente del mismo el magistrado Flavio Galván; el mismo hecho de la renovación de los magistrados evidenció la falta de una reforma de segunda generación en este caso, pues quedó vista la necesidad de establecer una renovación escalonada de los magistrados, para aprovechar la experiencia de aquellos que tuvieran más tiempo en el Tribunal y combinarla con las nuevas ideas de los nuevos magistrados, esto sería atendido en la reforma de 2007, lo cual comentaremos más adelante.
Unas elecciones deben ser la expresión de una fiesta ciudadana, en donde los ciudadanos acuden libremente a emitir su voto, y los contendientes respeten la decisión que resulte de la votación, aun cuando la diferencia sea de un voto, ya que en democracia se gana igual por un voto que por un millón de votos, y cuando esto no se logra se ven mermados los avances democráticos que poco a poco se han ido construyendo, ya que el proceso de construcción democrática es largo, y la desconfianza que surgió en torno a los comicios de 2006 puso en jaque a la democracia mexicana, la desconfianza en la democracia es la peor señal que puede dar un sistema democrático, es por eso que hay que fortalecerlo por todos los lados posibles para no dar espacio a la duda y a la desconfianza.
Todo esto hizo necesaria una nueva reforma. La reforma constitucional fue aprobada el 13 de septiembre de 2007, mientras que en la reforma legal se hizo lo propio el 20 de junio de 2008.
En la materia que en este trabajo nos ocupa, se estableció en la Constitución en al artículo 99 que “las salas Superior y las regionales funcionaran de forma permanente”, suponiendo esto que las tareas de las salas serán mejor distribuidas.
Se establece en la misma ley suprema un hecho importante, si bien ya estaba establecida la obligatoriedad de las resoluciones del TEPJF, ahora se señala que “las salas podrán hacer uso de los medios de apremio necesarios para hacer cumplir de manera expedita sus sentencias y resoluciones”.
Además, algo muy importante, se otorga al Tribunal la facultad de “resolver la no aplicación de leyes sobre la materia electoral contrarias a la presente Constitución”, este hecho se limitará al caso concreto y se deberá informar a la SCJN, es decir, se ampliaron las facultades de control constitucional del Tribunal.
Se señala también que la elección de quienes integren las salas del Tribunal se realizará de forma escalonada y su encargo durará nueve años. Estos fueron los cambios más importantes que en materia de justicia electoral se establecieron en el artículo 99 de la Constitución, ahora faltaba la reforma a la legislación conducente, y en lo que respecta al TEPJF nos interesan fundamentalmente los cambios a la LOPJF y a la LGSMIME En lo que respecta a la LGSMIME se establecieron diversos cambios fundamentales, uno de ellos es que ahora se establece como ley supletoria al Código Federal de Procedimientos Civiles y ya no a los principios generales del derecho.
Se dan diversos cambios en el procedimiento para el trámite de los diversos medios de impugnación; se dan avances en materia de tecnología pues se establecen notificaciones de forma electrónica a través de correo electrónico. Se crea el artículo 21 bis, el cual hace referencia al incidente sobre la pretensión de nuevo escrutinio y cómputo en las elecciones federales o locales, ahora establece reglas que señalan los casos en que procede un nuevo conteo de votos, así se regula el recuento de votos que eventualmente pueda llevar a cabo el Tribunal.
Se establece el artículo 77 bis en el cual se señalan las causales de nulidad de la elección presidencial, recordemos que esto no había sido señalado en la reforma de 1996.
Se reorganiza la distribución de competencias entre la Sala Superior y las salas regionales; se perfeccionan diversos procedimientos contenciosos electorales, logrando con esto especificidad en las reglas y su seguimiento.
En lo que respecta a la LOPJF, se reformaron, adicionaron y derogaron diversos artículos, en ella se recogen, al igual que en la LGSMIME, los mandatos constitucionales de la última reforma.
Así se establece la permanencia en el funcionamiento de las salas regionales y de la Sala Superior del TEPJF; la nulidad de una elección se podrá declarar sólo por las causales que establezca expresamente la LGSMIME; se menciona que la elección de los magistrados será en forma escalonada; se recogen los mismos principios de perfeccionamiento del proceso jurisdiccional de los medios de impugnación; de la misma forma, se establece la redistribución de competencias de las salas regionales y la Superior, incluso la facultad de atracción de la Sala Superior, ya sea de oficio o a petición de parte, de los asuntos que por su importancia y trascendencia así lo ameriten.
Por último, en el artículo cuarto transitorio se establece el procedimiento de escalonamiento en el nombramiento de los magistrados y dice:
"Antes del 20 de abril de 2015, la Cámara de Senadores elegirá al magistrado electoral de la Sala Superior que sustituya al magistrado cuyo mandato concluye en la fecha antes citada; el electo lo será para un periodo que concluirá el 4 de noviembre de 2016.
II. A más tardar el 30 de octubre de 2016, la Cámara de Senadores elegirá a siete nuevos magistrados electorales de la Sala Superior que iniciarán su mandato el 4 de noviembre de 2016; dos de ello concluirán su mandato el 31 de octubre de 2019, dos más el 31 de octubre de 2022 y los tres restantes el 31 de de octubre de 2025. Al aprobar los nombramientos el Senado deberá señalar el periodo de mandato que corresponde a cada magistrado. Todos aquellos que hayan desempeñado el cargo de magistrado electoral no podrán ser reelectos".
Así, con esta reforma se intentó dar respuesta a las necesidades surgidas de la elección federal de 2006, pues se atendieron las flaquezas detectadas, si bien este sólo es un esbozo general de la reforma, no queremos dejar de resaltar la importancia de las reformas al Cofipe, principalmente en lo que tiene que ver con financiamiento y tiempo en medios, ya que a partir de esta reforma, nadie podrá comprar espacio en medios para campañas publicitarias, ahora el que se destine para este fin será repartido por el IFE utilizando la fórmula 70-30, así se dio respuesta a uno de los hechos que más causó problemas en la elección presidencial de 2006, pues quedó claramente establecido cómo se otorgará el espacio en medios a los partidos políticos, además de que se elevó a nivel constitucional la prohibición a terceros de comprar espacio en medios para campañas a favor o en contra de candidato alguno.
Consideramos que todos estos cambios son positivos y ayudarán a eficientar aún más las tareas de judicialización de la política que lleva a cabo el Tribunal, aunque también creemos que falta mucho por hacer pero de igual forma consideramos que en esta materia el proceso de reformas graduales es uno de los más virtuosos, pues con su aplicación a los diversos procesos electorales va mostrando sus fortalezas y sus debilidades y da espacio para su perfeccionamiento, demostrando una vez más que en materia electoral, y tal vez en ninguna otra, nunca habrá una reforma definitiva.
Una de las reglas fundamentales de la democracia es que el ganador no gana todo y el perdedor no pierde todo, pero también que el ganador no gana para siempre y el perdedor no pierde para siempre, y las reglas electorales cumplen con proporcionar las condiciones necesarias para que esto se logre.
Pero las leyes electorales nunca son perfectas, ni definitivas, flaquezas siempre se encontraran en ellas, y es necesaria su revisión, pues si bien ya lograron su principal cometido que es llevar al país a tener una transición democrática, ahora deben de buscar la consolidación de ella.
Hay que tener claro que las reformas legales no producen necesariamente cambios en la realidad social, pero sí contribuyen a iniciarlos, además de que no se tiene una verdadera democracia si no se tiene un Estado de derecho, y eso ya lo empieza a tener México.
Algunas reflexiones
• La judicialización de la política, entendida como el proceso a través del cual se dirimen conflictos políticos a través de procedimientos judiciales ha sido virtuosa, ya que se dejaron de lado medios discrecionales para la solución de dichos conflictos anteponiendo la legalidad a este proceso. Si bien el ideal sería que las partes insertas en la contienda electoral lograran una estricta adhesión a las reglas del juego, eso resulta difícil de lograr, aunque no imposible, es por eso que el sujetar la solución de asuntos con un trasfondo político a la jurisdicción de un tribunal es lo mejor en los procesos de construcción de la democracia, ya que al tener reglas claras la certeza en dichos medios se hace presente, siendo esto un avance para la democracia; pero esto no debe de terminar ahí, sería conveniente que los actores políticos mostraran voluntad para no resolver sus controversias a través de decisiones judiciales, sino por medio del diálogo, compromisos y estricto apego a los mandatos de la ley.
• Las instituciones impartidoras de justicia electoral deben contar con el aval de los actores políticos, la confianza vertida en ellas ayuda a que estas obtengan la aprobación de los ciudadanos, en los casos en que los mencionados actores reprueben su actuación, aun sin tener motivos fundados para ello, ponen en peligro su credibilidad, la cual es esencial para el desarrollo de la democracia.
• Los tribunales electorales han desempeñado un papel importante en la transición a la democracia en México, han contribuido a dar certeza al proceso electoral, a la confianza y credibilidad en los resultados, además de que, algo muy importante, se ha logrado llegar a la incertidumbre democrática de los resultados, pero a la certidumbre de que los resultados que se den a conocer son los que en verdad surgieron el conteo honesto de los votos, es decir, en una contienda democrática lo último que se debe saber es quién es el ganador, hecho que antes no sucedía en nuestro país, ya que antes de que sucedieran las elecciones se sabía que el ganador sería el candidato priísta, es así que se ha logrado la añorada incertidumbre democrática, además que se tiene certidumbre en los resultados porque se tiene la confianza en que los votos cuentan y se cuentan, trayendo esto consigo confianza en los comicios, así, el proceso de incertidumbre-certidumbre democrática se ha cumplido, y el Tribunal ha contribuido firmemente en ello.
• Las decisiones que toman las autoridades electorales pueden o no satisfacer a los actores promoventes o involucrados, pero gracias a las reglas claras se puede concluir que siempre que las decisiones se apeguen a derecho estas serán correctas y los actores deben apegarse a sus mandatos; en el caso mexicano el TEPJF puede enmendar las decisiones de las autoridades administrativas y jurisdiccionales electorales, así ha contribuido a dar certeza y credibilidad a las resoluciones que toman los diversos organismos electorales, ya que en los casos en que considera que existen omisiones legales ha enmendado dichas resoluciones, pero en los casos en que las considera correctas las ha ratificado, contribuyendo así al fortalecimiento de la justicia electoral en nuestro país, ayudando a que las resoluciones se apeguen sólo a derecho y por ende sean imparciales y no respondan a ningún tipo de interés personal o político.
• Unas elecciones altamente competidas con resultados que marcan una diferencia relativamente lejana entre el primero y el segundo lugar, ayudan a inyectarle credibilidad a los resultados y por ende a las autoridades jurisdiccionales electorales; en cambio, cuando la diferencia en los resultados es corta, la actuación de la autoridad jurisdiccional es altamente compleja, ya que los actores involucrados en la contienda electoral pretenden que las resoluciones los favorezcan, si no es así, uno de los actores puede quedar inconforme, pero en estos casos las resoluciones de la autoridad jurisdiccional deben ser las que inyecten credibilidad a los resultados y se deben obedecer sus mandatos, ya que de lo que se desprenda de ellas será lo que marque la pauta para confiar o no en un proceso electoral, y al ser la confianza fundamental para una democracia, se desprende que los tribunales electorales tienen la difícil tarea de inyectar confianza y credibilidad a los comicios y sus resultados, aun cuando no dejen a todos conformes.
• La aceptabilidad de la derrota debe ir estrechamente ligada a la correcta actuación de la autoridad jurisdiccional en materia electoral, no se puede entender una sin la otra, pero cuando la correcta actuación de dicha autoridad no trae consigo la aceptabilidad de la derrota, y por ende la aceptación del resultado final y de las resoluciones del Tribunal, deben de emprenderse reformas que contribuyan de nuevo a estrechar dichos procesos que se consideran esenciales para la democracia.
Una propuesta:
Las reformas electorales graduales en nuestro país han demostrado su virtuosismo, pero aún falta mucho por hacer. Consideramos que luego de las elecciones federales de 2006 surgieron diversas necesidades que fueron atendidas en la posterior reforma, pero creemos que en este tipo de materias, en países como México en donde la democracia se está consolidando, la sobrerregulación (entendida también como claridad) debe hacerse patente, me explico, en materia de justicia electoral, considero, mientras más claros estén en la ley los procedimientos contenciosos a seguir mejor será su cumplimiento, es decir, el tener reglas bastante claras que no den lugar a interpretaciones diversas ayuda a inyectar credibilidad y confianza a la decisiones, ya que el tener ordenamientos que dejen los procedimientos bastante claros ayudaría incluso a conocer de antemano la decisión que tomará la autoridad jurisdiccional electoral; con las reformas a la LGSMIME se dio un gran paso al determinar los casos en que será anulable la elección presidencial, consideramos que este precepto debe ser el ejemplo para los demás medios de impugnación, aun cuando algunos ya cuentan con algo parecido, para así dar lugar, de ser posible, a una sola interpretación del precepto. Esta sobrerregulación podrá desaparecer gradualmente cuando se consolide la democracia y el apego a la ley durante el proceso electoral sea permanente, es decir, cuando el proceso de respeto a las normas democráticas sea tal que ya no se necesite que la autoridad intervenga en la resolución de conflictos, pues el apego a la ley, pero a una ley clara, no debería de generar conflictos. Sé que esta propuesta puede parecer extremista, pero, siendo optimista, consideró que algún día la consolidación democrática se logrará plenamente y esta sobrerregulación podra desaparecer.
ESTA NOTA ES EL RESULTADO DE UNA PONENCIA PRESENTADA EN EL II CONGRESO NACIONAL DE CIENCIAS SOCIALES, EN OAXACA DEL 20 AL 23 DE OCTUBRE DE 2009, LA CUAL SE TITULÓ: "LA TRANSICIÓN MEXICANA Y LA NECESIDAD DE LA JUSTICIA ELECTORAL". CONSTITUYE UNA VERSIÓN ESCRITA DE LO EXPUESTO EN ESE CONGRESO, INCORPORANDO LOS COMENTARIOS, QUE SE CONSIDERARON IMPORTANTES, DE LA MESA DE TRABAJO Y DEL PÚBLICO ASISTENTE.
